ISSN: 1130-2887 - e-ISSN: 2340-4396
DOI: https://doi.org/10.14201/alh.31312

Estructura y coyuntura: políticas y desigualdad de ingresos en Argentina y Colombia en tiempos de COVID-19

Structure and Conjuncture: Policies and Income Inequality in Argentina
and Colombia in Times of COVID-19

Lucía Trujillo-Salazarluciatrujillo@conicet.gov.ar1

1 CONICET

Envío: 2023-02-21

Aceptado: 2023-08-23

Publicación: 2024-04-23

RESUMEN: Este artículo examina las interacciones entre la estructura social, las políticas públicas y su incidencia en la desigualdad de las fuentes de ingreso de los hogares, en los casos de Argentina y Colombia, desde una perspectiva comparada. El periodo de estudio abarca desde antes de la pandemia del COVID-19 hasta la crisis generada por el virus y la fase de recuperación posterior. Los resultados demuestran que durante la crisis los gobiernos de Argentina y Colombia implementaron políticas de ingresos similares en términos generales. Sin embargo, se argumenta que la estructura de los mercados laborales y la institucionalidad de protección previa, en conjunto con el diseño de las políticas públicas específicas en cada país, son determinantes de la diferencia en la dinámica distributiva. Se pone en evidencia el impacto regresivo de los ingresos laborales y, a su vez, el rol compensador de las transferencias monetarias en los ingresos no laborales, aunque con matices entre ambos países.

Palabras clave: desigualdad del ingreso; mercado laboral; protección social; COVID-19; Argentina; Colombia.

ABSTRACT: This article examines, from a comparative perspective between Argentina and Colombia, the interactions between the structure, public policies, and their incidence on the inequality of the different sources of household income, both before and during the crisis generated by the COVID-19 virus and in the recovery phase. The results show that, during the crisis, the governments of Argentina and Colombia implemented broadly similar income policies. However, it became evident that the structure of the labor markets and the previous institutional framework of social protection, in conjunction with the specificity of the design of the policies implemented in each country, reinforced and conditioned the distributive dynamics in different magnitudes. The regressive impact of labor income is underscored, along with the compensatory function of cash transfers in non-labor income, albeit with nuanced differences observed between the two countries.

Keywords: income inequality; labor market; social protection; COVID-19; Argentina; Colombia.

I. Introducción

La pandemia desatada por el COVID-19 encontró a Latinoamérica en una situación particular en cuanto a la dinámica de la desigualdad. El escenario de mejora distributiva de la primera década del siglo XXI (López-Calva y Lustig, 2010; Cornia, 2014; Sánchez-Ancochea, 2019; Gasparini y Cruces, 2021) había evidenciado una desaceleración, estancamiento e incluso incrementos hacia el año 2012, con diferencias de magnitud y fechas de quiebre entre países (Cord et al., 2014; Székely y Mendoza, 2015 y 2016; Gasparini, Cruces y Tornarolli, 2016). Este amesetamiento estuvo signado por el bajo crecimiento económico y las dificultades para la generación de empleo de calidad, con lo que el contexto para la región era de marcada vulnerabilidad. La crisis socioeconómica, sin embargo, no alcanzó a toda la población de la misma manera. Los estudios muestran cómo la magnitud de la afectación en los diferentes sectores depende de características estructurales de heterogeneidad socioeconómica, como la precariedad laboral y la informalidad, así como brechas significativas en los ingresos salariales y en el alcance de las prestaciones de protección y seguridad social (Lustig et al., 2021; Maurizio, 2021; Benza y Kessler, 2022; Salazar-Xirinachs, 2022; Beccaria, Bertranou y Maurizio, 2022).

Esto justifica la necesidad de incluir en el análisis el funcionamiento particular de los aspectos de la estructura social, las instituciones y las políticas implementadas por gobiernos que, independientemente de su orientación ideológica, tomaron decisiones políticas (económicas, educativas, de seguridad, sanitarias) frente a dinámicas globales causadas por la circulación del virus y la contracción de los flujos económicos, al mismo tiempo que debían atender las demandas de los actores internos. Ahora bien, los resultados en cada país presentan particularidades que ameritan ser estudiadas. La perspectiva comparada como recurso permite incluir la especificidad de cada uno de ellos, pero también identificar procesos que explican los diferentes desempeños (Piovani y Krawczyk, 2017). Este enfoque permite que los países constituyan el contexto de estudio, mientras que la desigualdad del ingreso es el objeto a estudiar mediante unidades de análisis como son las fuentes de ingresos, las políticas y la institucionalidad. La selección de Argentina y Colombia se fundamenta en varias razones. Por un lado, su importancia relativa en la región, ya que son dos de los cuatro países con mayor población en América Latina. Por otro lado, tienen tamaños poblacionales similares (46 y 49 millones de personas, respectivamente), aunque con morfologías poblacionales disímiles. Finalmente, en el año de la crisis, estos países tenían gobiernos con diferentes agendas políticas, pero implementaron un conjunto de intervenciones comparables para mitigar los efectos socioeconómicos del COVID-19. Es por ello que estos dos casos nos permiten observar cómo operan los determinantes de la desigualdad y su relación con factores estructurales diferentes, como los que se observan en sus mercados de trabajo, en la institucionalidad laboral, en la protección social y en la dinámica distributiva histórica. En estos aspectos se conjuga el aporte novedoso del artículo. Si bien se pueden encontrar en la literatura reciente algunos análisis sobre la incidencia distributiva de las políticas en la crisis por el COVID-19 para países de la región, incluidos Colombia y Argentina (Lustig, Martinez Pabon, Sanz y Younger, 2020; Blofield, Merike, Lustig y Trasberg, 2021), en esos documentos no se profundiza en un diseño de investigación comparado para estudiar cómo las características estructurales de los países moldean las diferentes trayectorias de desigualdad y condicionan las formas de intervención en un contexto de crisis y en el marco de institucionalidades singulares.

En este sentido, el artículo se propone examinar las interacciones entre la estructura, las políticas públicas y su incidencia en la desigualdad de las distintas fuentes de ingreso de los hogares en el momento previo a la pandemia, en el de mayor crisis generado por el virus del COVID-19 y en la fase siguiente de recuperación. Esto implica indagar en la configuración de la heterogeneidad estructural de los países en dimensiones que constituyen patrones de distribución, especialmente en el mercado de trabajo y las instituciones de protección, así como en las disposiciones políticas coyunturales que dispusieron los gobiernos para contrarrestar los efectos de la situación económica de los hogares en la pandemia.

Para concretar el objetivo se trabaja principalmente con los microdatos de las encuestas de hogares de los dos países con el fin de analizar la estructura y la dinámica del empleo y de las distintas fuentes de ingresos. Asimismo, se desarrolla un análisis contextual de las políticas públicas dispuestas por los gobiernos y los debates que se encuentran en la agenda en el periodo de recuperación y postpandemia.

El estudio comparado permite mostrar las incidencias de las políticas y cómo operan factores estructurales (dimensión productivo-laboral, instituciones y capacidades estatales) en la concreción y resultados de las estrategias gubernamentales de intervención ante el problema público.

II. Fuentes y métodos

Uno de los principales desafíos para trabajar perspectivas comparadas en este tipo de estudios es la cuestión de la homogeneización de los datos. En este trabajo se recurre a las fuentes de información oficiales. Para Colombia se procesan los microdatos de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) que produce el Departamento Nacional de Estadística (DANE). En el caso de Argentina se trabaja con los microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). Para obtener mayor comparabilidad de las bases son procesadas bajo iguales criterios operativos[1]. Así, en el análisis de la desigualdad propuesto se definen de manera homogénea las fuentes de ingresos presentadas en la Tabla 1[2].

de los cambios en la desigualdad se realizan descomposiciones del índice de Gini siguiendo la metodología propuesta por Lerman y Yitzhaki (1985) y Milanovic (1998). Esta técnica define que el índice de Gini puede expresarse como en donde es la participación de cada fuente en el ingreso total y es el coeficiente de concentración de cada fuente[3].

En cuanto al alcance territorial del estudio, cabe señalar que la EPH es una encuesta cuyo dominio de estimación son los aglomerados urbanos en Argentina, por eso se opta por restringir el análisis de la GEIH al total de las zonas urbanas en Colombia. Los datos corresponden a los segundos semestres de 2019, 2020 y 2021, salvo que se indique lo contrario para los análisis de tendencias históricas o de la coyuntura específica mensual o del segundo trimestre de 2020.

La información sobre las políticas implementadas en cada país proviene de distintas fuentes gubernamentales, así como también de bases de datos y estudios de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

III. Resultados y análisis

Una mirada diacrónica permite observar que la dinámica de la desigualdad del ingreso durante las últimas dos décadas ha sido diferente en Argentina y Colombia. Ambos países presentan brechas en la magnitud del coeficiente de Gini, con un valor de 0,44 para Argentina y 0,51 para Colombia. Además, como se puede observar en el panel A del Gráfico 1, Argentina experimentó el periodo de mayor dinámica de reducción de la desigualdad entre 2003 y 2012, mientras que en Colombia este proceso ocurrió entre 2010 y 2017. A partir de ese año, Colombia evidenció un incremento en el coeficiente de Gini. Estos patrones diferenciados están relacionados con las formas que adoptan la estructura del mercado laboral y la institucionalidad de protección social, las cuales configuran algunas de las fuentes de ingreso de los hogares[4].

III.1. Estructura laboral

En los países de América Latina el mercado laboral representa el eslabón principal que vincula las estructuras productivas de los países con la desigualdad. Sin embargo, esta relación adquiere singularidades que requieren conceptualizaciones específicas. En este punto el marco analítico de las teorías heterodoxas del desarrollo resulta útil porque repara en la importancia de las dimensiones aquí analizadas. En particular, es relevante el concepto de «heterogeneidad estructural» introducido por la escuela estructuralista (CEPAL, 1964; Pinto, 1970) dado que refiere a la coexistencia de sectores de actividad económica con marcados diferenciales de productividad. Estas asimetrías en el tejido productivo tienen su correlato en la distribución, pues las altas brechas de productividad derivan en la segmentación del mercado de trabajo y desiguales ingresos laborales. En este sentido, estructuras productivas altamente heterogéneas resultan en sociedades fragmentadas, en tanto que, en los diferentes segmentos del mercado de trabajo, se estratifican los puestos laborales en términos de calidad de ingresos y acceso a la seguridad social (Infante, 2011; Tokman, 1982 y 2006; CEPAL, 2012).

Esta situación de heterogeneidad estructural está presente en ambos países. De acuerdo con la CEPAL (2012), Colombia se clasifica como un país de mayor heterogeneidad estructural comparado con Argentina, esto en función de las mayores brechas de productividad entre sectores, de la composición del tamaño de las empresas y la distribución de las categorías ocupacionales de los trabajadores. Esas divergencias en la estructura productiva y ocupacional explican parte de las diferencias en la dinámica distributiva histórica.

En el año 2019 Colombia tenía el 58 % de empleo en sectores o «estratos» de baja productividad, es decir, aquel que se produce en empresas de un máximo de 5 empleados, trabajadores de baja calificación que se desempeñan por cuenta propia y trabajadores no remunerados. En Argentina este guarismo alcanzó el 41 %. Asimismo, Colombia sistemáticamente presenta mayores tasas de desempleo en comparación con Argentina, al menos durante la última década. Además, la proporción de empleo informal es más alta en Colombia, llegando al 57 % de los ocupados, mientras que en Argentina alcanzó el 49 % en el año 2019. En Argentina, el 72 % de los ocupados son asalariados, incluyendo el servicio doméstico, mientras que en Colombia esta cifra solo alcanzó el 54 % en el año 2019. La tasa de asalariados formales ha convergido entre los dos países alrededor del 68 % antes de la pandemia (ver Gráfico 1, paneles B y C). Sin embargo, como se mencionó, Argentina tiene una mayor proporción de trabajadores asalariados en su estructura ocupacional, lo que implica un mayor acceso a derechos laborales, seguridad social y una mejor calidad en los ingresos de los trabajadores. Como se expone en la siguiente sección, estos contrastes en la configuración de la estructura ocupacional entre ambos países, derivados de diferencias en la intensidad de la heterogeneidad de la estructura productiva, son importantes en la determinación de las disparidades en la generación de ingresos a lo largo de la distribución.

III.2. Estructura de las fuentes de ingresos y cambios en la crisis por el COVID-19

Siguiendo las definiciones operativas descritas en el apartado 2, se analiza la participación del ingreso total y según fuentes de ingresos laborales y no laborales, sus variaciones en la crisis y en la recuperación. En el panel A del Gráfico 2 se observa que en el año 2019 la cola inferior izquierda de la distribución es relativamente más plana para Colombia. Además, el decil de mayores ingresos en Colombia concentra el 43 % del total de los ingresos de los hogares, mientras que en Argentina este porcentaje es menor, alcanzando el 33 %.

En el año 2020, la crisis tuvo un drástico impacto en la caída de los ingresos a lo largo de toda la distribución en los dos países. No obstante, en el caso de Colombia, la variación negativa del ingreso per cápita familiar, en términos reales, es particularmente aguda en los hogares de los deciles de menores ingresos (paneles B y C, Gráfico 2).

III.2.1. Ingresos laborales

La variación negativa del ingreso per cápita familiar estuvo explicada principalmente por la fuerte caída en el empleo y los ingresos laborales. Esto se hizo más o menos grave en el agregado, en función de la estructura e institucionalidad previa del mercado de trabajo, que es relativamente más precarizado, informal y desigual en Colombia. En este aspecto, una dimensión explicativa se encuentra en la magnitud en que se concentran los ingresos laborales de las personas en condición de formalidad. El coeficiente de concentración de esta fuente de ingresos es 0,13 puntos mayor en Colombia que en Argentina, 0,67 versus 0,54 respectivamente. Este tipo de empleo está más concentrado en la parte alta de la distribución de ingresos (ver panel A del Gráfico 3).

Esto contrasta con la forma en que se distribuyen los ingresos del trabajo no asalariado (ver panel B del Gráfico 3). En Argentina, esta fuente de ingreso tiene una participación inferior al 20 % a lo largo de toda la distribución y una menor brecha entre deciles; mientras que en Colombia es notorio el predominio relativo de esta fuente en la parte baja de la distribución con una pendiente negativa y pronunciada a medida que se avanza hacia los deciles de mayores ingresos.

Esta disímil configuración del mercado de trabajo entre ambos países explica las discrepancias en los resultados distributivos durante las últimas dos décadas y en la dinámica que se observó en la crisis por el COVID-19. El predominio de las relaciones laborales asalariadas en Argentina difiere con la mayor incidencia en Colombia de ocupaciones independientes, de baja calificación, productividad y que a menudo representan estrategias familiares de subsistencia para obtener ingresos. En el primer caso, la institucionalidad y la regulación laboral abarcan un mayor porcentaje de trabajadores, brindando seguridad social y laboral con mayores salarios. En contraste, un mercado de trabajo de mayor informalidad y condiciones precarias sin acceso a la seguridad social tiene menos herramientas para alcanzar una mejor distribución del ingreso laboral en particular, pero también del ingreso per cápita familiar, dado que las fuentes laborales representan el 77 % del total de los ingresos de los hogares en Colombia y el 75 % en Argentina.

Ahora bien, en ambos países se implementaron políticas para tratar de mantener los puestos de trabajo formales en las empresas afectadas por la crisis; así como también se emprendieron acciones para el sostenimiento y el apoyo a los trabajadores que desarrollan actividades laborales informales o por cuenta propia. En la Tabla 2 se reseñan las dos políticas que se consideran más importantes en inversión presupuestaria y cobertura para el sostenimiento del empleo formal, las cuales se crearon en el contexto de la pandemia y que tienen incidencia directa y relevante en los ingresos laborales[5].

Aunque la magnitud de la inversión en estos programas y la cobertura fue similar en los dos países, se evidencia una menor variación negativa en Argentina (-4 %) en la cantidad de empleos formales asalariados en el sector privado, frente a una caída del -10 % en Colombia entre los segundos semestres de 2019 y 2020. Por el contrario, en el mismo periodo, la variación porcentual en la pérdida de empleos asalariados informales en el sector privado fue similar en los dos países, un 23 % y un 22 % respectivamente. En efecto, en los deciles de la parte baja de la distribución, en donde predominan las relaciones laborales informales y el trabajo por cuenta propia, el impacto de la crisis fue más pronunciado.

Esto muestra que el sector informal quedó más expuesto a la crisis y que su vulnerabilidad no pudo ser contrarrestada al estar por fuera de los sistemas de seguridad social e instituciones vigentes. Por el contrario, la fortaleza de la institucionalidad que protege las relaciones laborales brindó un marco de cobertura que puso en funcionamiento mecanismos de resguardo para el sector formal. Mientras esto permitió morigerar los efectos en el sector asalariado formal, también acentuó la disparidad de condiciones con otros trabajadores y contribuyó a acentuar las asimetrías.

III.2.2. Ingresos laborales

Además de los ingresos laborales es necesario analizar la dinámica de las percepciones que provienen de fuentes no inmediatamente laborales. En los casos de estudio, cuando se examina la estructura previa a la crisis, es posible destacar diferencias en el patrón de distribución. Allí, uno de los aspectos para explicar la dinámica distributiva es la institucionalidad presente, especialmente aquella que configura mecanismos de protección estables. La otra cuestión a considerar, dada la excepcionalidad de la situación, es la política pública definida por los gobiernos como medida para paliar los efectos económicos de la pandemia. Es por ello relevante observar dos grandes grupos de fuentes de ingresos que se pueden relacionar con los sistemas de protección y seguridad social: los ingresos provenientes de las jubilaciones y los ingresos por transferencias del Estado.

III.2.2.1. Las jubilaciones

En primer lugar, la estructura de la cobertura y la distribución de los ingresos de jubilaciones presentaban diferencias entre Argentina y Colombia en el año 2019. En el panel A del Gráfico 4 es notable la mayor desigualdad en Colombia, con una cola inferior izquierda mucho más plana. Esto es, el 20 % de los hogares de menores ingresos no alcanza a capturar el 1 % del total de los ingresos por jubilaciones. Por el contrario, el decil de mayores ingresos se lleva el 55 % de la masa total de esta fuente de ingresos en Colombia. Esta última cifra es menor en Argentina llegando al 25 %. La dimensión de estas brechas puede ser resumida a través del coeficiente de concentración de los ingresos por jubilaciones que en Argentina es de 0,43 y en Colombia asciende a 0,71, una brecha entre los países de casi 0,30 puntos.

La estructura y la dinámica del mercado laboral tienen un impacto significativo en el acceso a las jubilaciones contributivas y los diseños institucionales de estas dimensiones están estrechamente vinculados con la desigualdad del ingreso. La predominante configuración de relaciones laborales precarias e informales resulta en una proporción baja de trabajadores que realizan aportes para su jubilación. Esta problemática se ha manifestado en los países de América Latina y como respuesta se han implementado políticas de apoyo de ingresos dirigidas a la población mayor de 65 años, desde una perspectiva no contributiva y diferenciada del sistema contributivo. Un ejemplo de estas políticas es el programa Colombia Mayor, el cual beneficia a aproximadamente 1,7 millones de personas con una transferencia mensual de alrededor de 90.000 pesos colombianos, equivalente aproximadamente al 10 % del salario mínimo (25 dólares). Por otro lado, en Argentina se estableció la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM). Sin embargo, la cobertura de este programa representa solo aproximadamente el 4 % de las jubilaciones y pensiones contributivas y no contributivas[6], con alrededor de 170.000 beneficiarios. El monto mensual de esta pensión equivale al 80 % de una jubilación mínima, es decir, alrededor de 30.000 pesos argentinos en el año 2022 (200 dólares).

No obstante, en Argentina, desde el año 2005, se viene ampliando la cobertura de las jubilaciones contributivas a través de las llamadas «moratorias previsionales» que facilitan el cumplimiento de los requisitos para acceder a una jubilación. Esto ha permitido alcanzar una cobertura de más del 80 % de las personas en edad de jubilarse, además de lograr que dichos niveles se distribuyan prácticamente a lo largo de todos los deciles de la distribución del ingreso (ver panel B del Gráfico 4). En contraste, Colombia tiene niveles muy bajos de cobertura, llegando solo al 29 % de su población en edad de jubilarse. Sumado a ello, la desigualdad en el acceso es marcada, la cobertura en el decil de mayores ingresos alcanza el 61 %, en tanto en el decil de menos ingresos la cobertura no llega ni al 1 % de la población en edad de jubilarse (ver panel B del Gráfico 4).

Durante la crisis en Argentina, la amplia cobertura de las jubilaciones instituida se convirtió en un mecanismo para las transferencias de ingresos mediante «bonos extraordinarios» que se direccionaron a este grupo poblacional (Robles y Rossel, 2021). En Colombia, el programa no contributivo «Colombia Mayor» también destinó transferencias extraordinarias, pero el alcance en cobertura fue menor, como se señaló previamente. En este sentido, es evidente que la estructura y la institucionalidad preexistentes en esta dimensión desempeñaron un rol condicionante, en cierta medida, de la dinámica que adquirió esta fuente de ingreso en el balance del resultado distributivo en la crisis.

III.2.2.2 Las transferencias del Estado

La desigualdad personal del ingreso está principalmente determinada por lo que ocurre en el ámbito productivo y del mercado de trabajo, dado que ese vínculo configura la distribución de los ingresos laborales que representan cerca de las tres cuartas partes de los ingresos de los hogares de manera directa, y un tanto más al ser el condicionante intertemporal de los ingresos en la etapa del retiro laboral de las personas. No obstante, las transferencias monetarias como mecanismos no contributivos de la protección social entran en el proceso determinante del resultado distributivo, con el potencial de reducir, compensar o no alterar las desigualdades de ingreso que se generan en el mercado de trabajo. En este sentido, las transferencias del Estado intervienen en la dinámica distributiva y han sido estudiadas por la bibliografía especializada (Soares et al., 2011; Alejo, Bergolo Sosa y Carbajal, 2014; Lustig, 2017), demostrando ser mecanismos que pueden morigerar el desbalance estructural en los ingresos laborales, así como para contrarrestar su caída en momentos de crisis económicas (Trujillo y Villafañe, 2011).

En el panel A del Gráfico 5 se evidencia que en el año 2019 las transferencias del Estado estaban focalizadas principalmente en los hogares del primer decil de menores ingresos. Mientras que, en el año 2020, con la expansión vertical y horizontal de las transferencias, así como la creación de nuevos programas, la participación de esta fuente de ingresos crece en el 50 % de los hogares de la cola inferior de la distribución. Esto es así en términos generales para Argentina y Colombia, no obstante, se evidencian contrastes en la suficiencia y la cobertura de estos ingresos dados los diseños institucionales de los modelos de bienestar, lo que incide de manera diferencial en el resultado distributivo.

Para aportar claridad sobre dichas diferencias en cuanto a diseño e implementación, es pertinente destacar que durante la crisis el Gobierno de Argentina decidió captar los beneficiarios del IFE con una estrategia de demanda libre. Es decir, toda persona que consideraba necesitar la transferencia monetaria y cumplía con los requisitos podía registrarse para recibir el beneficio del programa. Posteriormente desde el Estado, con base en los criterios de elegibilidad y exclusión a partir del cruce de datos de diversas fuentes e instituciones, como la ANSES y el Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (SINTyS), se definió el padrón de beneficiarios definitivo. Por su parte, el Gobierno colombiano mantuvo su estrategia de selección de beneficiarios a partir de los registros preexistentes en el SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales). Este es un sistema de información que identifica a la población de acuerdo a sus condiciones de vida e ingresos individuales y del hogar. Las personas se empadronan en el registro de manera general, pero no para una política social específica, es decir, a diferencia de Argentina no hay un proceso de autofocalización para cada política. Es el Estado el que decide quiénes son beneficiarios y para qué programa a partir del registro consolidado de las características de la población. Por tanto, el SISBEN fue la herramienta que se utilizó para la focalización y la asignación del Ingreso Solidario, así como también de los refuerzos a otras de las políticas de transferencias preexistentes.

Estas diferencias se evidencian en los niveles de cobertura de hogares y la incidencia en los deciles de la parte baja de la distribución. En el primer decil de menores ingresos en Argentina, la participación de las transferencias del Estado en el ingreso era del 19 % en el año 2019, mientras que para el año 2020 ascendió al 41 %. En Colombia estos valores son inferiores, el 8 % y el 12 % en cada año respectivamente. Además, la diferencia también es relevante en el porcentaje de hogares que reciben transferencias del Estado. En el año 2019, Argentina tenía el 55 % de los hogares del decil de menores ingresos cubiertos con transferencias del Estado, mientras que Colombia alcanzaba el 30 %. En el panel B del Gráfico 5 se puede observar que el despliegue masivo de políticas de sostenimiento de ingresos permitió que en el año 2020 los hogares cubiertos se expandieran de manera considerable hacia la derecha de la distribución.

En la Tabla 3 se ofrece una síntesis de los dos programas de sostenimiento de ingresos más importantes que fueron implementados durante la crisis: el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) en Argentina y el Ingreso Solidario en Colombia. Si bien tienen características similares, el diseño varía en tres aspectos clave: el monto de la transferencia, la periodicidad y la extensión en la cobertura.

Estas diferencias tienen su correlato en la capacidad de protección social de las políticas en la crisis y en la recuperación. Para estimar la magnitud del efecto compensatorio de las transferencias sobre la desigualdad del ingreso, en este estudio se aplican las técnicas de descomposición del coeficiente de Gini propuesto por Lerman y Yitzhaki (1985) y Milanovic (1998). Se obtiene que entre 2019 y 2020, en ambos países, las transferencias del Estado lograron atenuar los impactos en la desigualdad, aunque en magnitudes diferenciadas. En Argentina la cobertura y la suficiencia de las transferencias de ingresos alcanza a compensar el impacto devastador de la dinámica de los ingresos laborales sobre la desigualdad (ver Tabla 4), logrando que entre los segundos semestres de 2019 y 2020 el coeficiente de Gini pase de 0,45 a 0,44. Por el contrario, en Colombia las transferencias solo logran atenuar el incremento del coeficiente de Gini que pasa de 0,52 a 0,55 en el mismo periodo, producto de la pronunciada caída en los ingresos laborales (ver Tabla 4).

Las divergencias encontradas en esta dimensión aportan esclarecimientos acerca de por qué el efecto compensatorio de las transferencias fue más débil en Colombia durante la crisis, pese a su impacto igualador. En los dos países se dieron extensiones verticales de los programas sobre la misma cobertura preexistente, reforzándolos con bonos adicionales extraordinarios o con la introducción de componentes adicionales como el esquema de devolución del IVA en Colombia (Robles y Rossel, 2021). Sin embargo, la diferencia se encuentra tanto en el nivel de protección social previo de cada uno de los países como en las características de las nuevas transferencias introducidas en la crisis.

En Argentina, la institucionalidad de las transferencias para la protección social estaba más extendida al incluir hogares vulnerables, pero no necesariamente pobres; mientras que en Colombia el diseño previo de la política de transferencias de ingresos estaba mucho más focalizado y acotado exclusivamente en los hogares en condición de pobreza y pobreza extrema. Además, en Colombia la transferencia del Ingreso Solidario no fue compatible con los programas sociales de transferencias preexistentes, mientras que, en Argentina, el Ingreso Familiar de Emergencia no fue excluyente para los hogares que recibían programas como la AUH o el Progresar. Es así que, como se observa en la Tabla 3, el enfoque de mayor amplitud en Argentina frente a la estrategia de Colombia, más conservadora en cuanto a monto transferido y cobertura de beneficiarios, también fue determinante en las diferencias del resultado distributivo en la crisis.

No obstante, es importante destacar que la periodicidad mensual y la extensión del Ingreso Solidario en Colombia hasta diciembre de 2022 han permitido acompañar la etapa de recuperación de los ingresos laborales luego de la pandemia. Mientras que, en Argentina, el IFE solo tuvo tres pagos, de mayor magnitud en cobertura, suficiencia y simultaneidad, durante el año 2020, pero no tuvo continuidad con esa misma configuración en el año 2021. Esto hace que las transferencias no tengan un rol igualador entre 2020 y 2021, dado que pierden peso en su participación relativa en la masa de ingresos de los hogares al recuperarse en gran magnitud los ingresos laborales.

IV. Conclusiones

En este artículo se evidencia cómo la estructura de los mercados laborales y las instituciones de protección, en conjunto con el diseño específico de las políticas implementadas, reforzaron y condicionaron la dinámica distributiva. Se demostró que hubo un fuerte impacto regresivo en los ingresos laborales, mientras que las transferencias monetarias desempeñaron un papel igualador en los ingresos no laborales.

El análisis comparativo de la crisis pandémica en Argentina y Colombia contribuye a comprender la desigualdad de ingresos y su relación con las condiciones estructurales, institucionales y las políticas destinadas a intervenir en situaciones de contingencia. La región ya atravesaba un panorama deteriorado en términos de distribución de ingresos antes de la pandemia, lo cual generó condiciones de vulnerabilidad que los gobiernos enfrentaron mediante políticas dirigidas a trabajadores y empresas del sector formal, así como a trabajadores informales.

En primer lugar, se implementaron políticas de sostenimiento del empleo formal mediante subsidios a la nómina de empresas, que fueron similares en ambos países en cuanto a diseño, inversión y cobertura de puestos de trabajo. Estas políticas mitigaron de manera diferente los efectos de la crisis. En Colombia, la caída del empleo asalariado privado formal fue más pronunciada que en Argentina. Es importante destacar que la variación porcentual en la pérdida de empleo fue mayor para los asalariados que para los trabajadores no asalariados en Colombia, lo cual difiere de lo ocurrido en la mayoría de los países de la región. Esto se explica por la debilidad institucional de las relaciones laborales en Colombia y una legislación poco sólida (Ramírez Bustamante, 2021). Además, la estructura del mercado laboral colombiano, con una mayor proporción de trabajadores por cuenta propia de baja calificación y productividad, hizo que estos trabajadores no abandonaran por completo la actividad laboral debido a la necesidad de obtener ingresos mínimos para subsistir.

En segundo lugar, se implementaron políticas de transferencia de ingresos, como el IFE y el Ingreso Solidario, con el objetivo principal de atender a la población adulta en situación de informalidad y pérdida de ingresos durante la crisis. Sin embargo, estos dos programas difieren en cuanto a su cobertura, suficiencia y duración, lo cual está relacionado con la trayectoria y la institucionalidad de cada país. Estas diferencias tuvieron un impacto desigual en la distribución de ingresos. En Argentina, el IFE proporcionó montos más altos, una amplia cobertura y la posibilidad de combinarlo con otros programas de transferencia, como la Asignación Universal por Hijo (AUH), lo que permitió compensar en mayor medida la caída de los ingresos laborales. En cambio, en Colombia, el Ingreso Solidario, con un monto menor y una cobertura más limitada, además de no ser compatible con los programas de transferencias existentes, no logró compensar la drástica caída de los ingresos laborales. Sumado a esto, debido a la mayor informalidad en el mercado laboral colombiano, la expansión relativamente modesta de las políticas de apoyo a los ingresos dejó a una parte de la sociedad sin protección. Como resultado, en el año 2020, la desigualdad de ingresos aumentó en Colombia. Sin embargo, las políticas implementadas durante la crisis fueron importantes para mitigar parcialmente el impacto en el empleo y los ingresos laborales.

Finalmente, se pueden destacar dos dimensiones en el debate sobre la matriz de desigualdad a partir de los casos estudiados. En primer lugar, es crucial reconocer la configuración altamente heterogénea y segmentada del mercado laboral que los países de la región no han logrado abordar de manera satisfactoria. Esto resalta la necesidad de emprender acciones para reconstruir la estructura productiva. En segundo lugar, es fundamental fortalecer los sistemas de protección social estableciendo un piso de cobertura universal en términos de ingresos, que garantice la suficiencia de las prestaciones, la capacidad de financiamiento y la sostenibilidad a largo plazo.

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